Czym są roboty dodatkowe? Jak ustalić, czy prace wykraczają poza zakres umowy

Prawo budowlane · Roboty dodatkowe

Nie każda praca, której wykonawca nie ujął w swojej wycenie, jest robotą dodatkową. O kwalifikacji decyduje zakres konkretnej umowy, dokumentacja, przyjęta formuła inwestycji oraz to, które ryzyka rzeczywiście przejął wykonawca.

---

Na budowie słowo „dodatkowe” pada bardzo wcześnie. Wykonawca dostrzega pracę, której nie ujął w wycenie, inwestor dostaje informację o kolejnych kosztach, a na naradzie zaczyna się spór o to, kto powinien był daną sytuację przewidzieć. W sprawach, które prowadzę, ten spór najczęściej rusza od pieniędzy: ile to kosztuje i kto ma zapłacić.

Tymczasem samo nazwanie prac „dodatkowymi” niczego jeszcze nie przesądza.

Zanim strony zaczną rozmawiać o aneksie, dodatkowym wynagrodzeniu czy odpowiedzialności za opóźnienie, trzeba odpowiedzieć na pytanie postawione wcześniej: czy sporne prace rzeczywiście wykraczają poza zakres zawartej umowy, czy od początku należały do obowiązków wykonawcy?

Odpowiedź rzadko wynika wprost z jednego paragrafu. Trzeba sięgnąć do projektu, pozostałej dokumentacji, oferty wykonawcy, przyjętej formuły realizacji inwestycji oraz zasad wiedzy technicznej. Dopiero to razem wyznacza granicę, poza którą praca staje się „dodatkowa”.

Umowa nie jest instrukcją wykonania obiektu

Obiektu budowlanego nie buduje się na podstawie samej umowy. Umowa określa przede wszystkim rezultat, który ma zostać osiągnięty, obowiązki stron, termin i zasady rozliczenia. Nie opisuje natomiast każdej czynności potrzebnej do prawidłowego wykonania robót.

Ten szczegół zawiera dokumentacja. Znaczenie mają też przepisy techniczno-budowlane, specyfikacje techniczne, przedmiary, kosztorysy, program funkcjonalno-użytkowy, oferta wykonawcy i zasady wiedzy technicznej. Wynika to zresztą z samej konstrukcji umowy o roboty budowlane. Zgodnie z art. 647 Kodeksu cywilnego wykonawca zobowiązuje się oddać obiekt przewidziany w umowie, wykonany zgodnie z projektem i zasadami wiedzy technicznej. Wymagana dokumentacja stanowi część składową umowy (art. 648 § 2 k.c.), a w razie wątpliwości przyjmuje się, że wykonawca podjął się wszystkich robót objętych projektem będącym częścią umowy (art. 649 k.c.).

Już z tego wynika prosty wniosek: zakresu prac nie da się ocenić wyłącznie na podstawie kosztorysu wykonawcy. Praca może w nim nie figurować, a mimo to wynikać z projektu albo być normalną konsekwencją rozwiązania, którego wykonawca się podjął. Bywa jednak i odwrotnie: dana czynność okazuje się konieczna do ukończenia inwestycji, choć jej wykonanie nie było objęte pierwotnym zobowiązaniem.

Czym właściwie są roboty dodatkowe?

Kodeks cywilny posługuje się określeniem „roboty dodatkowe”, ale nie zawiera jednej, wyczerpującej definicji. Co więcej, w art. 649³ k.c., przy okazji gwarancji zapłaty, ustawodawca wymienia obok siebie roboty dodatkowe oraz roboty konieczne do wykonania umowy. Już to zestawienie pokazuje, że sama techniczna konieczność wykonania danej pracy nie przesądza jeszcze o jej zakwalifikowaniu jako dodatkowej. To dwie różne kategorie, a nie synonimy.

Na potrzeby praktycznej analizy przyjmuję definicję roboczą:

Kluczowe jest w niej sformułowanie „z konkretnej umowy”. Bycie robotą dodatkową nie jest obiektywną cechą samej czynności budowlanej. Ta sama praca może mieścić się w zakresie generalnego wykonawcy wobec inwestora, a jednocześnie wykraczać poza to, co powierzono podwykonawcy. Może być objęta umową w formule „zaprojektuj i wybuduj”, a stanowić rozszerzenie umowy, w której wykonawca dostał od inwestora gotowy projekt i precyzyjnie zakreślony zakres.

Dlatego nie wystarczy zapytać: „czy to są roboty dodatkowe?”. Trzeba ustalić, względem której umowy dokonujemy tej oceny. Do tego wątku wracam jeszcze niżej.

Zakres robót ustala się na podstawie całej umowy, nie jednego dokumentu

Zakres bywa opisany w kilku, czasem kilkunastu dokumentach. Sama umowa nierzadko ogranicza się do ogólnego wskazania przedmiotu inwestycji i odsyła dalej: do dokumentacji projektowej, projektu budowlanego i wykonawczego, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót, przedmiaru, kosztorysu ofertowego, programu funkcjonalno-użytkowego, oferty, harmonogramu, protokołu z negocjacji czy odpowiedzi inwestora na pytania zadane przed zawarciem umowy. Dodatkowo umowa często ustala kolejność pierwszeństwa tych dokumentów na wypadek rozbieżności.

To ma realne znaczenie. Projekt może wskazywać pracę, której nie ma w przedmiarze. Oferta może zawierać zastrzeżenie, że cena określonych czynności nie obejmuje. Umowa może z kolei stanowić, że przedmiar jest wyłącznie pomocniczy, a obowiązkiem wykonawcy jest wykonanie całego obiektu przedstawionego w dokumentacji. Nie da się więc przyjąć uniwersalnej zasady, że o zakresie zawsze decyduje jeden konkretny dokument. Za każdym razem trzeba przeczytać, jaką rolę strony przypisały poszczególnym częściom kontraktu.

Brak pracy w kosztorysie to jeszcze nie roboty dodatkowe

Jeżeli praca wynikała z projektu, była opisana w innym dokumencie kontraktowym, należała do normalnego sposobu wykonania przyjętego rozwiązania albo profesjonalny wykonawca powinien był przewidzieć jej konieczność, może pozostać częścią zakresu podstawowego, nawet jeśli nikt jej odrębnie nie wycenił.

Znaczenie kosztorysu zależy więc od treści kontraktu i od jego relacji do projektu oraz pozostałych załączników. Inaczej wygląda to przy wynagrodzeniu kosztorysowym, gdy rozliczeniu podlegają rzeczywiście wykonane ilości, a inaczej przy ryczałcie, przy którym cena nie jest prostą sumą pozycji kalkulacyjnych. Ten wątek rozwijam w osobnym tekście o ryczałcie.

Brak pozycji w przedmiarze również nie przesądza sprawy

Z przedmiarem trzeba zacząć od rzeczy, o której często się zapomina. Nie jest on dokumentem wymaganym przez Prawo budowlane przy każdej inwestycji. W zamówieniach publicznych obowiązek jego sporządzenia wynika z przepisów regulujących dokumentację służącą do opisu przedmiotu zamówienia. Także tam nie jest jednak bezwzględny: dokumentacja może nie obejmować przedmiaru, jeżeli zamówienia udziela się w trybie z wolnej ręki albo strony przyjęły wynagrodzenie ryczałtowe. Przy inwestycjach prywatnych znaczenie przedmiaru zależy przede wszystkim od umowy, a często nie sporządza się go w ogóle.

To pierwszy powód, dla którego nie da się opierać kwalifikacji na samym przedmiarze: on nie zawsze istnieje. Drugi powód dotyczy sytuacji, gdy przedmiar jednak sporządzono, a w trakcie realizacji okazuje się, że danej pozycji w nim nie ma albo jej ilość policzono błędnie. Nie oznacza to automatycznie robót dodatkowych. Najpierw trzeba ustalić, jaką funkcję strony nadały przedmiarowi: czy wyznaczał rzeczywisty zakres świadczenia, służył wyłącznie do kalkulacji ceny, miał znaczenie pomocnicze wobec projektu, czy stanowił podstawę późniejszego obmiaru.

Duże znaczenie ma przyjęty sposób wynagrodzenia. Przy ryczałcie przedmiar często pełni funkcję pomocniczą, zwłaszcza gdy z umowy wynika, że pełny zakres robót określają projekt i specyfikacje techniczne. Nie jest to jednak reguła działająca w oderwaniu od treści konkretnego kontraktu. W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej dotyczącym zamówień publicznych wskazuje się, że w takim modelu przedmiar może mieć wyłącznie pomocnicze znaczenie (tak m.in. w sprawie KIO 2961/20).

Wniosek na etapie samej kwalifikacji jest więc prosty: brak pozycji w przedmiarze, a tym bardziej brak samego przedmiaru, nie wystarcza, żeby uznać pracę za dodatkową.

Prace wynikające z zasad wiedzy technicznej

W umowach o roboty budowlane często pojawia się zastrzeżenie, że wykonawca ma zrealizować roboty kompletnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, nawet jeżeli pewnych czynności nie wymieniono wprost w dokumentacji. Takie klauzule działają. Profesjonalny wykonawca nie może ograniczyć się do mechanicznego odtworzenia pozycji z przedmiaru.

Jeżeli dana praca jest naturalną konsekwencją procesu budowlanego, a wykonawca dysponujący odpowiednią wiedzą powinien był przewidzieć jej konieczność, może zostać uznana za element zakresu pierwotnego. Zwrócił na to uwagę Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 12 marca 2014 r., V ACa 846/13, wskazując, że przy ocenie liczy się zawodowy charakter działalności wykonawcy oraz poziom wiedzy i doświadczenia, jakiego można od niego wymagać. W tej samej sprawie sąd zaznaczył jednak drugą stronę medalu: nie można obciążać wykonawcy wszelkimi konsekwencjami błędów dokumentacji, na podstawie której przygotował ofertę.

Granica jest więc cienka. Nie każda czynność, której nie narysowano osobno, jest robotą dodatkową. Ale też ogólny obowiązek wykonania obiektu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej nie przenosi na wykonawcę nieograniczonego ryzyka każdej wady projektu czy każdej nieujawnionej przeszkody.

Czy praca konieczna może być robotą dodatkową?

Tak. To, że bez danej pracy nie da się prawidłowo zakończyć inwestycji, nie oznacza jeszcze, że praca od początku była objęta umową.

Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z 12 stycznia 2016 r., V ACa 87/15, rozpatrywał sytuację, w której prace nie mieściły się w zakresie umowy stron, ale ich wykonanie okazało się konieczne do prawidłowego zrealizowania robót kontraktowych. Sama konieczność techniczna nie wciągnęła ich do zakresu podstawowego.

W sprawach dotyczących robót ziemnych problem często zaczyna się właśnie w tym momencie. W trakcie prac potrafi wyjść na jaw coś, czego nie było na żadnej mapie: stary schron albo fundament, nieczynna komora techniczna, dawna sieć nieujęta w geodezji, przebieg instalacji zupełnie inny niż na przekazanych planach, wreszcie warunki gruntowe istotnie odbiegające od dokumentacji. Takie prace bywają niezbędne, żeby wykonawca mógł w ogóle kontynuować zakres podstawowy. Nie oznacza to jednak, że były w nim ujęte od początku.

I nie jest to wyłącznie teoria. Dokładnie taka sprawa trafiła do Sądu Apelacyjnego w Warszawie (wyrok z 28 sierpnia 2020 r., VII AGa 158/20). Przy adaptacji budynku na oddział przedszkola, rozliczanej ryczałtem w reżimie zamówień publicznych, dopiero w toku robót ujawniono, że pod budynkiem znajduje się schron, którego dokumentacja nie przewidywała, przez co mury oporowe zaprojektowano wadliwie i trzeba je było przeprojektować. W miejscu przeznaczonym na piaskownicę wykonawca natrafił z kolei na żelbet, który skuł i wywiózł. Sąd zaliczył wynikłe stąd prace do robót dodatkowych, ustalając, że wynikały one przede wszystkim ze zmian pierwotnych projektów i nie mieściły się w pierwotnym zakresie. Sedno sąd ujął wprost:

Zależność nie działa jednak tylko w jedną stronę. Praca konieczna równie dobrze może okazać się częścią zakresu podstawowego. W sprawie zakończonej wyrokiem Sądu Najwyższego z 24 lutego 2023 r., II CSKP 557/22, wykonawca ocieplał budynek i domagał się odrębnej zapłaty między innymi za wyrównanie ścian, którego dokumentacja prac dociepleniowych nie przewidywała. Sąd uznał, że wyrównanie było niezbędne do prawidłowego wykonania ocieplenia, a skoro obie strony traktowały je jako element tego zadania, mieściło się w uzgodnionym zakresie i robotą dodatkową nie było.

Dwie sprawy, ta sama „konieczność”, dwa różne wyniki. Różnica nie leży w technice, tylko w tym, co obejmował uzgodniony zakres. Dlatego przy takiej pracy trzeba zawsze ustalić dwie rzeczy: czy wykonawca miał realną możliwość rozpoznania przeszkody przed złożeniem oferty oraz czy na podstawie umowy rzeczywiście przejął ryzyko jej wystąpienia.

To, jak wykonawca ze schronu pod przedszkolem odzyskał pieniądze mimo ryczałtu i mimo braku aneksu, to już osobna historia. Wrócę do niej w artykule o rozliczeniu robót dodatkowych.

Błędy i braki dokumentacji projektowej

Dokumentacja jest zwykle głównym materiałem, na podstawie którego wykonawca kalkuluje cenę, dobiera technologię i planuje termin. Kiedy okazuje się wadliwa, robi się problem.

Jeżeli dokumentacja wskazuje nieprawidłowe położenie istniejącej sieci, pomija elementy znajdujące się w gruncie, zawiera rozwiązanie niemożliwe do wykonania, jest wewnętrznie sprzeczna albo wymaga zmiany dla osiągnięcia zamierzonego rezultatu, nie można z góry przyjąć, że wszystkie czynności potrzebne do usunięcia tych problemów mieściły się w pierwotnym zakresie. Właśnie na tym tle stanął wspomniany wyżej wyrok gdański: część prac stała się konieczna dlatego, że wykonawca nie mógł ich racjonalnie skalkulować na podstawie materiałów, które dostał.

To nie zwalnia go jednak z obowiązku reakcji. Zgodnie z art. 651 k.c., jeżeli dostarczona dokumentacja lub teren budowy nie nadają się do prawidłowego wykonania robót albo pojawią się inne przeszkody, wykonawca powinien niezwłocznie zawiadomić o tym inwestora. Samo zawiadomienie nie rozstrzyga jeszcze, czy mamy do czynienia z robotami dodatkowymi. Ale ma istotne znaczenie dla ustalenia, kiedy ujawniono problem, czy dało się go wcześniej przewidzieć, kto podjął decyzję o dalszej realizacji i czy inwestor został uprzedzony o konsekwencjach.

Formuła „zaprojektuj i wybuduj” zmienia rozkład ryzyka

Inaczej ocenia się zakres, gdy inwestor przekazuje wykonawcy gotową dokumentację, a inaczej, gdy wykonawca ma zarówno zaprojektować, jak i wybudować kompletny obiekt.

W formule „zaprojektuj i wybuduj” przedmiot zobowiązania jest zwykle określony funkcjonalnie. Wykonawca odpowiada nie tylko za wykonanie robót, ale również — w zakresie wynikającym z umowy i programu funkcjonalno-użytkowego — za zaprojektowanie rozwiązań prowadzących do osiągnięcia wymaganego rezultatu.

Dobrze widać to w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 26 września 2023 r., V AGa 402/21. Sąd zwrócił uwagę, że generalny wykonawca zobowiązał się i zaprojektować, i wykonać obiekt tak, by spełniał założoną funkcję. Inwestor miał więc podstawy zakładać, że cena ryczałtowa obejmuje wszystkie roboty niezbędne do osiągnięcia tego rezultatu. Konsekwencji własnego procesu projektowego wykonawca nie mógł wobec inwestora traktować jako automatycznego rozszerzenia zamówienia. Jednocześnie te same prace mogły wykraczać poza zakres umowy zawartej przez generalnego wykonawcę z podwykonawcą.

To najlepszy dowód na to, że dla całej inwestycji nie istnieje jedna odpowiedź. Każdy stosunek umowny wymaga osobnej analizy.

Później przekazany projekt nie zawsze rozszerza umowę

Na wielu inwestycjach dokumentacja wykonawcza jest przekazywana lub uszczegóławiana już po zawarciu umowy. Sam fakt, że wykonawca dostał określony rysunek później, nie oznacza jeszcze, że wskazane w nim roboty są dodatkowe.

Trzeba ustalić, co ten późniejszy dokument właściwie zrobił. Czy tylko doprecyzował sposób wykonania rozwiązania, które istniało wcześniej, czy wprowadził nowy element, zmienił parametry obiektu, zmienił technologię, rozszerzył zakres rzeczowy albo usunął błąd wcześniejszej dokumentacji.

Jeżeli projekt wykonawczy jedynie rozwija rozwiązanie przyjęte w dokumentacji, która od początku była podstawą umowy, prace mogą należeć do zakresu podstawowego. Jeżeli natomiast wprowadza rozwiązanie, którego wcześniej nie było albo którego nie dało się wyprowadzić z pierwotnych założeń, sytuacja może być odmienna. Pytanie brzmi zawsze tak samo: czy zmienił się przedmiot świadczenia, czy tylko wyjaśniono, jak wykonać to, co już wcześniej zamówiono?

Roboty dodatkowe względem której umowy?

To pytanie ma szczególne znaczenie na inwestycjach, w których uczestniczą generalny wykonawca i podwykonawcy. Generalny wykonawca może przyjąć wobec inwestora obowiązek kompleksowego wykonania instalacji, a podwykonawcy powierzyć tylko jej część, opisaną w ofercie i konkretnych rysunkach. Praca niezbędna do działania całej instalacji może więc mieścić się w zobowiązaniu generalnego wykonawcy, a jednocześnie wykraczać poza zakres podwykonawcy.

Pojęcie robót dodatkowych ma charakter relacyjny. Nie wystarczy odwołać się do ogólnego zakresu inwestycji ani do umowy zawartej przez inne podmioty. Trzeba przeanalizować kontrakt, z którego konkretna strona wywodzi swoje obowiązki, i ustalić, kto przejął ryzyko przewidzenia oraz wykonania spornej pracy.

Roboty dodatkowe, zamienne i większa ilość robót

W praktyce jednym workiem „robót dodatkowych” nakrywa się często kilka różnych sytuacji, a każda rządzi się swoimi zasadami.

Roboty dodatkowe to wykonanie prac, które nie należały do pierwotnie uzgodnionego zakresu. Roboty zamienne polegają na zastąpieniu przewidzianego rozwiązania innym, więc nie zawsze oznaczają zwiększenie zakresu, bo czasem jedną pracę wykonuje się zamiast drugiej. Osobnym przypadkiem jest większa ilość robót tego samego rodzaju: jeżeli wykonawca miał wykonać wykop, izolację czy instalację, ale w trakcie realizacji ilość okazała się większa niż w przedmiarze, nie musi to oznaczać nowego rodzaju robót, tylko spór o rzeczywisty rozmiar zakresu podstawowego. Wreszcie roboty zaniechane to prace przewidziane pierwotnie, z których wykonania zrezygnowano.

Prawidłowe nazwanie sytuacji ma znaczenie, bo inaczej ocenia się nowy zakres, inaczej zmianę technologii, a jeszcze inaczej błąd ilościowy w przedmiarze.

Czy o tym, co jest robotą dodatkową, decyduje biegły?

W sporach o roboty dodatkowe opinia biegłego z zakresu budownictwa bywa niezbędna. Biegły oceni, czy konkretna praca była technicznie konieczna, z jakiego rozwiązania wynikała, czy dokumentacja była prawidłowa, czy przeszkodę dało się wcześniej rozpoznać, czy późniejszy projekt zmieniał wcześniejsze założenia i jaki był rzeczywisty zakres wykonanych prac.

Biegły nie powinien jednak samodzielnie rozstrzygać, jaki był prawny zakres zobowiązania wykonawcy. To wymaga wykładni umowy, ustalenia znaczenia jej załączników i rozstrzygnięcia, która strona przejęła dane ryzyko. Sąd Apelacyjny w Katowicach w sprawie V AGa 402/21 zwrócił uwagę, że spór o zakwalifikowanie robót nie musi należeć wyłącznie do sfery ustaleń faktycznych, bo bywa przede wszystkim problemem prawnym związanym z interpretacją umowy. Nie znaczy to, że opinia techniczna jest w takich sprawach zbędna. Znaczy tylko, że sama nie zamknie sprawy.

Roboty dodatkowe w orzecznictwie – porównanie

Poniższe orzeczenia dobrze pokazują, dlaczego sama techniczna konieczność wykonania pracy nie wystarcza do jej zakwalifikowania. W jednych sprawach prace konieczne wykraczały poza umowę, w innych pozostawały częścią zakresu podstawowego.

Jak wstępnie ocenić, czy prace są dodatkowe

Nie ma jednego dokumentu ani jednego kryterium, które zawsze da odpowiedź. W praktyce zaczynam od sprawdzenia:

Dopiero odpowiedzi na te pytania pozwalają ocenić, czy określenie „roboty dodatkowe” jest w danej sprawie uzasadnione.

Samo nazwanie prac dodatkowymi nie wystarczy

W sprawach, które prowadzę, wielokrotnie trafiały do mnie protokoły, wiadomości i notatki z lakonicznym zgłoszeniem: „zgłaszamy konieczność wykonania robót dodatkowych”. To zdecydowanie za mało.

Znacznie ważniejsze jest wskazanie, czego nie obejmował pierwotny zakres, na podstawie których dokumentów go ustalono, jaka nowa okoliczność ujawniła się podczas realizacji, dlaczego nie dało się jej wcześniej przewidzieć i czym nowe prace różnią się od zakresu podstawowego. Działa to w obie strony: użycie przez inwestora słowa „roboty podstawowe” też samo z siebie nie przesądza, że wykonawca rzeczywiście zobowiązał się je wykonać. O kwalifikacji nie decyduje nazwa wpisana do protokołu, tylko treść konkretnej umowy i okoliczności realizacji.

Najpierw zakres, dopiero potem rozliczenie

Wróćmy do początku. W sprawach o roboty dodatkowe strony bardzo szybko przechodzą do pieniędzy. Wykonawca podaje koszt, inwestor powołuje się na ryczałt, obie strony spierają się o brak aneksu.

A przecież wynagrodzenie to dopiero drugi etap. Najpierw trzeba ustalić, czy sporne prace w ogóle nie należały do pierwotnego zobowiązania wykonawcy. Jeżeli znajdowały się w projekcie, wynikały z przyjętego rezultatu albo były naturalną i przewidywalną konsekwencją procesu budowlanego, problem może w ogóle nie dotyczyć robót dodatkowych. Jeżeli natomiast wykraczały poza zakres konkretnej umowy, na przykład z powodu późniejszej zmiany projektu, błędu dokumentacji albo przeszkody, której nie dało się wcześniej ujawnić, dopiero wtedy przechodzimy do sposobu ich zlecenia i rozliczenia.

Temu poświęcę kolejny artykuł: Roboty dodatkowe bez aneksu – czy wykonawcy należy się zapłata?

Najczęstsze pytania